住房公积金“聚宝盆”思变

                    中国房地产网-中国房地产报2014-09-11

                      ■本报记者 钟方 综合报道
                      8月各地自查自纠后,9月、10月份,住建系统将在全国开展加强和改进住房公积金服务专项督查工作。
                      专项督查涉及建立首问负责、一次性告知、限时办结、降低中间费用等多方内容,以切实地维护住房公积金缴存职工的合法权益。
                      截至2014年一季度,全国实际缴存公积金职工1.06亿人,缴存总额6.47万亿元,缴存余额3.27万亿元。在庞大的资金库后面,住房公积金的决策、管理、运作、监管却是管理者和社会关注与争论的议题。
                      住房公积金制度,发轫于1991年的上海市。走过23年时间的住房公积金,在解决了职工住房问题之外,一路走过来,争论相生相随,住房公积金的轨道也与其诞生时的设计越走越远。
                      1990年年初,时任上海市长的朱镕基到香港、新加坡考察住房制度,回来后让住房研究小组也前去取经。考察小组在新加坡着重了解了公积金制度。
                      回国后,起草了《上海市住房制度改革实施方案》。1991年5月1日,方案获国务院批准实施,这个住房制度改革方案的内容概括起来,就是 推行公积金,提租发补贴,配房买债券,买房给优惠,建立房委会 ,推行公积金成为最先解决的分项。
                      就这样,上海成为率先建立起公积金的国内城市。上海公积金制度建立的初衷,并非仅限于住房公积金,设计者构想在解决住房问题后,逐渐过渡到新加坡模式下兼具医疗、养老、教育等社会保障功能的公积金制度。
                      1991年上海公积金中心成立时,称谓中并未冠之以 住房 二字。且为了便于今后协调全市社会基金运作,其行政编制也定为厅级单位,挂靠在市政府办公厅下,人员由建设交通委党委代管。
                      之后,北京、天津、南京、武汉等城市相继效仿,但这些城市走的思路与上海有别,不仅一诞生就名为住房公积金中心,而且在编制上,大多是挂在房管局下面,成为处级编制。
                      1994年,国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》,提出全面推行住房公积金制度。
                      住房公积金制度建立的最初动因,是国家推行住房商品化改革,但住房建设资金短缺,于是强制性从职工工资中抽取5%,单位补贴5%,归集为公积金资金池,用于发放住房建设贷款。
                      公积金诞生后的定性一直遭遇争议。初期很多人认为公积金姓 公 或 半公半私 ,理由是公积金缴存带有强制性,由政府管理,单位补贴部分实际是财政补贴,而且免税。
                      在上海的试点中,公积金则很明确地定位为民间互助基金。1994年国务院文件对公积金的定位是 一种国家支持的社会互助购房基金 。1996年8月国务院办公厅转发国务院房改领导小组《关于加强住房公积金管理的意见》,进一步明确了住房公积金是职工个人住房基金,不属于财政预算资金,但按照 房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督 的原则进行管理。
                      就这样,公积金形成了一种混合体。从属性上,它姓私,从管理上,却挂靠在政府部门的事业单位由其管理,而且是多头管理。它像一个金融机构,但又属于事业单位管理体制。
                      这样的混合体,直接带来了监管上的多头博弈与纠葛。财政部、央行等部门曾试图成为上海住房公积金的主管部门,但都被上海方面顶了回去。财政部认为公积金是财政资金,上海则坚持公积金是工资收入,工资发放之后就是个人的,不是财政资金。
                      央行则认为公积金中心放贷收息,算是银行,应受其管理。上海设计公积金制度人士则反驳,公积金不是住宅银行,它是一种类似于工会基金的 会 ,在江浙一带, 会 是一种可以计息的民间互助资金池。公积金的钱是在银行开户存储的,而且公积金中心不具备银行四大功能——储蓄、贷款、结算、汇兑中的任何一种,其存贷业务都是委托银行办理,不能认定它是银行。
                      一番辩论交涉无果后,1997年,国务院宣布取消住房分配,启动住房市场化改革,同时在全国推行公积金制度。1999年《条例》颁布实施,上海公积金中心也适用于该条例。在此之前上海模式的灵活投资、独立运作经验均不再被允许。
                      这期间,一些城市出现公积金违规事件被查,基于风险管控和规范使用的考量,决策者选择了从严的多头管理制度:财政部、住建部和央行三方共管,上海也随后被纳入多头管理体系。
                      这与上海模式最初设计南辕北辙。当年参与设计上海住房公积金制度的戴晓波认为,公积金制度如今 大大落后于时代发展 ,主因也恰是体制上管得太死。
                      而从源头观之,住房公积金制度实行23年,原初设计为互助性质的一个资金池,如今已经异化成政府部门、银行和国有企业控制的 聚宝盆 ,再次面临着一场复杂又必须突破与优化的变革。

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